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Kooperation oder Konfrontation? – Das Verhältnis zwischen Europäischem Gerichtshof und Bundesverfassungsgericht
    Author: Dr. iur. Gerald G. Sander, M. A., Mag. rer. publ. Type: Article EU Date: 20. February 2006  

Czech translation of this article was published in EMP Journal 4/2001

I. Einleitung

Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) stand in der Vergangenheit immer wieder im Kreuzfeuer politischer und juristischer Kritik. Von wohlwollender Seite wurde er als “Integrationsfaktor erster Ordnung” (Walter Hallstein), “Motor der Integration” (Carl-Christoph Schweitzer), “einziges wirklich funktionierende Gemeinschaftsorgan” (Ulrich Everling) oder als “Förderer und Hüter der Integration” bezeichnet. Vor allem die Judikatur zur unmittelbaren Anwendbarkeit von Richtlinien, zu Staatshaftungsansprüchen und im Sozial- Arbeitsrecht hat dagegen heftige Kritik bei Wissenschaftlern, Politikern und Journalisten ausgelöst. Zurzeit hält sich der EuGH bei seinen Urteilen auffällig zurück. Er setzt mehr auf eine Bewahrung und behutsame Fortentwicklung des Gemeinschaftsbesitzstandes und achtet darauf keine “Integrationssprünge” durch seine Sprüche auszulösen.
Der EuGH ist gem. Art. 220 EGV zur Wahrung des Gemeinschaftsrechts aufgerufen und damit auch zur Wahrung der Kompetenzordnung. Zudem hat der EuGH in seiner Rechtsprechung zahlreiche Grundrechte auf europäischer Ebene als Allgemeine Rechtsgrundsätze entwickelt. Im Wesentlichen akzeptiert ist die Rechtsprechung des EuGH zum grundsätzlichen Vorrang des EG-Rechts und seiner Anerkennung durch die nationale Verwaltung und Gerichte. Dieser ist notwendig für die Aufgabenerfüllung und Verwirklichung der Vertragsziele und damit unabdingbar für die Existenz der EG als Rechtsgemeinschaft.

Streit resultiert jedoch insbesondere aus dem Verständnis mit dem der EuGH Rechtsfortbildung betreibt und der oft nur als unzureichend empfundenen Prüfung europäischer Grundrechte. Beide Vorwürfe spielen auch in der “Maastricht”-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 12. Oktober 1993 eine Rolle. Kristallisationspunkt der Kritik des BVerfG sind zwei Ausnahmen vom Vorrang des Gemeinschaftsrechts: zum einen der Grundrechtsschutz, zum anderen Ultra-vires-Akte, bei denen gar keine Regelungskompetenz der EG vorliegt. Die differierenden Sichtweisen der Gerichte hinsichtlich der Vorrangfrage und seiner Ausnahmen sollen im Folgenden vorgestellt werden.

II. Die europarechtliche Sichtweise des EuGH

Das Gemeinschaftsrecht stellt nach Auffassung des EuGH eine eigenständige Rechtsordnung dar, der ohne Ausnahme Anwendungsvorrang vor den nationalen Rechten der Mitgliedstaaten zukommt. Dieser Vorrang ist ein allgemein anerkannter und notwendiger Bestandteil der Gemeinschaftsrechtsordnung, weil die europäische Integration nach einer einheitlichen Anwendung des EG-Rechts verlangt. Dieser Vorrang gilt auch bezüglich des nationalen Verfassungsrechts, einschließlich der nationalen Grundrechte. Aus diesem Grund sind sämtliche einzelstaatlichen Gerichte und Verwaltungsbehörden verpflichtet, aus eigener Zuständigkeit unmittelbar wirkendes und unmittelbar anwendbares Gemeinschaftsrecht zu berücksichtigen und entgegenstehendes nationales Recht unangewandt zu lassen. Darüber hinaus besteht die Pflicht der Mitgliedstaaten, das nationale Recht den gemeinschaftsrechtlichen Anforderungen anzupassen.

Aus europarechtlicher Sicht ist allein der EuGH für die Prüfung der Vereinbarkeit von sekundärem Gemeinschaftsrecht mit dem Primärrecht, u.a. mit den europäischen Grundrechten, zuständig. Art. 230 EGV weist dem EuGH insoweit ausdrücklich die ausschließliche Zuständigkeit für die Nichtigerklärung gemeinschaftlicher Akte im Rahmen der Nichtigkeitsklage zu. Eine Abweichung von diesem Grundsatz ist nur im Fall der Beantragung einer einstweiligen Anordnung vor nationalen Gerichten denkbar. Hat ein nationales Gericht Zweifel an der Gültigkeit von sekundärem Gemeinschaftsrecht, muss es den EuGH nach Art. 234 EGV anrufen, um klären zu lassen, ob die entsprechende Norm mit den gemeinschaftsrechtlichen Grundrechten vereinbar ist. Diese Frage kann nicht dem nationalen Verfassungsgericht vorgelegt werden. Stellt der EuGH keinen Verstoß fest, ist die Entscheidung in letztverbindlicher Weise gefällt.

Diese Sichtweise der Zuständigkeit des EuGH stützt sich zum einen auf Art. 220 EGV, der dem EuGH die Aufgabe überträgt, für die Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des Vertrags zu sorgen. Zum anderen kann mit Art. 10 EGV argumentiert werden, der die Mitgliedstaaten verpflichtet, alle geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, um die Verpflichtungen aus dem Vertrag oder aus den Handlungen der EG-Organe zu erfüllen. Gleichzeitig sind die Mitgliedstaaten verpflichtet, sämtliche Akte zu unterlassen, welche die Ziele des Vertrags gefährden. Diese Pflichten der Mitgliedstaaten trifft in vollem Umfang auch die nationalen Rechtsprechungsorgane.

III. Die Sichtweise des Bundesverfassungsgerichts

Das BVerfG erkennt grundsätzlich den Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor nationalem Recht an. Für das Gericht folgt dieser aus dem Rechtsanwendungsbefehl des Zustimmungsgesetzes zu den Verträgen und ist jetzt über Art. 23 GG auch verfassungsrechtlich abgesichert. Das BVerfG bestreitet jedoch für bestimmte Fallkonstellationen die Letztentscheidungskompetenz des EuGH mit einer Argumentationsweise, die stark auf die Souveränität der Staaten abstellt. Für das BVerfG gilt der Vorrang des Gemeinschaftsrechts vor nationalem Recht nicht schrankenlos. In seiner “Maastricht”-Entscheidung beantwortet das Gericht die Frage nach den Grenzen des Anwendungsvorrangs der europäischen Rechtsordnung.

Diese können sich insbesondere aus dem Zustimmungsgesetz zum Vertragswerk ergeben und sind für Deutschland durch Auslegung des Art. 23 Abs. 1 GG zu bestimmen. Dieser Artikel ermächtigt die Bundesrepublik unter bestimmten Voraussetzungen Hoheitsrechte an die EG zu übertragen. So ist für eine Übertragung erforderlich, dass in der Gemeinschaft ein vergleichbarer Grundrechtsschutz gewährleistet wird.

Gemäß Art. 23 Abs. 1 S. 2 GG bedarf es für die Geltung der Verträge eines Umsetzungsaktes der Verträge in Form eines Zustimmungsgesetzes. Das Europarecht erhält also erst durch den parlamentarischen Rechtsanwendungsbefehl seinen Geltungsanspruch in der Bundesrepublik. Das BVerfG sieht sich nun aufgerufen, das Zustimmungsgesetz daraufhin zu untersuchen, ob es den Voraussetzungen des Art. 23 Abs. 1 S. 1 und 3 GG gerecht wird. Das Zustimmungsgesetz wird damit gleichsam zu einer Brücke, über die das europäische Recht nach Deutschland schreiten kann, mit dem BVerfG als Wächter im Brückenhaus. Europäischem Recht, das vom Zustimmungsgesetz nicht gedeckt ist, wird vom Gericht der Zutritt verwehrt.

Im Ergebnis bedeutet dies, dass nur dem europäischen Recht Vorrang zukommt, das für den nationalen Gesetzgeber voraussehbar im Vertragswerk umschrieben wurde und durch ihn im deutschen Zustimmungsgesetz hinreichend bestimmbar normiert worden ist. Zur Voraussetzung für eine erfolgreiche Überquerung der Brücke durch das sekundäre Gemeinschaftsrecht gehört, dass es dem deutschen Grundrechtsstandard gleichwertig ist und auch in den Kompetenzbereich der EG fällt. Der Rechtsanwendungsbefehl legitimiert danach zwar Umbauten am nationalen Rechtsgebäude, allerdings keine Eingriffe in die grundlegende Statik.

Das BVerfG geht seit seinem “Maastricht”-Urteil davon aus, dass es “seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von abgeleitetem Gemeinschaftsrecht in Deutschland in einem Kooperationsverhältnis zum EuGH” ausübt. Damit betont das Gericht eigene Prüfungskompetenz hinsichtlich sekundärer Gemeinschaftsakte. Solche bestehen sowohl bezüglich der Wahrung deutscher Grundrechte wie auch der Feststellung der Unanwendbarkeit sog. “ausbrechender Rechtsakte”.

1. Geltung der nationalen Grundrechte

In der Bundesrepublik wird das Rangverhältnis zwischen nationalem Recht und Gemeinschaftsrecht vor allem im Zusammenhang mit der Grundrechtsgewährleistung diskutiert. Dies rührt daher, dass Deutschland aufgrund der den Bürgern verfassungsrechtlich eingeräumten Möglichkeit der Verfassungsbeschwerde über eine detaillierte Rechtsprechung zu den Grundrechten verfügt und deshalb in diesem Bereich besonders sensibel reagiert.

Das BVerfG hatte in seinem Beschluss vom 29. Mai 1974 noch ausgeführt, dass das sekundäre Gemeinschaftsrecht unter nationaler Grundrechtskontrolle bleibe, bis es zu einem ausformulierten Grundrechtskatalog in der europäischen Rechtsordnung kommen werde. Im Ergebnis wurde somit die konkrete Normenkontrolle gegen eine EWG-Verordnung für zulässig erklärt. Das Gericht erkannte zwar prinzipiell den Vorrang des Gemeinschaftsrechts an, dieser sollte aber nicht für den Bereich des Grundrechtsschutzes gelten, in welchem die deutschen Grundrechte den Vorrang genießen. Darin kam eine Skepsis zum Ausdruck, die angesichts der Rechtsprechung des EuGH zum Grundrechtsschutz schon damals als kaum gerechtfertigt erschien.

Im Jahre 1979 nahm das BVerfG diesen Beschluss inhaltlich teilweise zurück, indem es offen ließ, inwieweit noch die Grundsätze des “Solange I”-Beschlusses bei künftigen Vorlagen von Normen des abgeleiteten Gemeinschaftsrechts gelten sollen. In der darauf folgenden “Solange II”-Entscheidung aus dem Jahre 1986 führte das BVerfG aus, dass es seine Gerichtsbarkeit über die Anwendbarkeit von sekundärem Gemeinschaftsrecht nicht mehr ausübe, solange die Gemeinschaft einen wirksamen Grundrechtsschutz gewährleiste. Namentlich der Wesensgehalt der Grundrechte muss durch den EuGH generell verbürgt werden. Insofern stellt das BVerfG kein Gebot der Homogenität im Grundrechtsbereich auf, sondern es genügen Anforderungen im “Vorhof” von Art. 79 Abs. 3 GG. Auf europäischer Ebene ist aufgrund zahlreicher EuGH-Urteile ein hinreichender Schutz durch gemeinschaftliche Grundrechte entstanden, der sich nunmehr ausdrücklich nach Art. 6 Abs. 2 EUV aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten sowie den von diesen abgeschlossenen völkerrechtlichen Verträgen, insbesondere der Europäischen Menschenrechtskonvention, ableitet.

Im “Maastricht”-Urteil vom 12. Oktober 1993 führte das Gericht aus, dass es eine Kontrollbefugnis über die öffentliche Gewalt der Gemeinschaft ausübe, diese allerdings auf einen unabdingbaren Grundrechtsstandard beschränke. In Abweichung zur “Eurocontrol”-Entscheidung bezieht sich der Grundrechtssschutz des BVerfG nicht auf den in die Grundrechte eingreifenden Akteur, sondern territorial auf das deutsche Hoheitsgebiet. Entscheidend ist nicht, ob ein Eingriff deutscher öffentlicher Gewalt oder einer supranationalen Organisation vorliegt, sondern allein die Wirkungsentfaltung auf dem deutschen Staatsgebiet.

Hinsichtlich der Kontrollbefugnis berief sich das Gericht auf seinen “Solange II”-Beschluss und sprach von einem Kooperationsverhältnis zum EuGH. Dies kann im Ergebnis als Renationalisierung des Grundrechtsschutzes und Stärkung der generellen Zuständigkeit des BVerfG für die Gewährleistung der Freiheitsrechte im Geltungsbereich des Grundgesetzes verstanden werden. Das Gericht hält sich danach für berufen, sekundäres Gemeinschaftsrecht auf seine Vereinbarkeit mit deutschen Grundrechten zu überprüfen und gegebenenfalls die rechtliche Wirkung des Gemeinschaftsrechts für das deutsche Hoheitsgebiet zu versagen. Selbst Verfassungsrichter Kirchhof, Berichterstatter der “Maastricht”-Entscheidung, hält jedoch diese Prüfungskompetenz des BVerfG angesichts der aktuellen Grundrechtsprechung des EuGH für derzeit nicht relevant.

Im jüngsten Beschluss des BVerfG vom 7. Juni 2000 zu einer Vorlage des VG Frankfurt in Sachen EG-Bananenmarktordnung nahm das Gericht Stellung zu den Anforderungen, die an die Zulässigkeit einer solchen Vorlage zu stellen sind. Ein deckungsgleicher Schutz in den einzelnen Grundrechtsbereichen des Grundgesetzes durch das EG-Recht und die Rechtsprechung des EuGH wird ausdrücklich nicht verlangt. Das Gericht weist auch daraufhin, dass es seine Prüfungsbefugnis nicht wieder ausübe. Vielmehr sei es erforderlich, dass das vorlegende Gericht ein generelles Absinken des Grundrechtsstandards in der Rechtsprechung des EuGH darlegt. Dies erfordere eine Gegenüberstellung des Grundrechtsschutzes auf nationaler und auf Gemeinschaftsebene, wie es das BVerfG in der “Solange II”-Entscheidung geleistet habe.

2. Unanwendbarkeit ausbrechender Rechtsakte

Als zweiten Fall nationaler Prüfungszuständigkeit erwähnt das BVerfG in seiner “Maastricht”-Entscheidung den sog. “ausbrechenden Rechtsakt”. Unter einem ausbrechenden Rechtsakt ist ein Akt der Gemeinschaft zu verstehen, der den Ermächtigungsrahmen des deutschen Zustimmungsgesetzes zum EG-Vertrag überschreitet. Dies ist der Fall, wenn die Gemeinschaft eine Regelung erlässt, für die ihr von den Mitgliedstaaten keine vertragliche Rechtsetzungskompetenz zugewiesen wurde.

Bedeutung erlangt hier die Abgrenzung zwischen zulässiger Vertragsauslegung und unzulässiger Vertragsänderung durch die Judikatur des EuGH. Eine Rechtsfortbildung fällt zwar in die Kompetenz des EuGH, die Rechtsschöpfung im Wege einer Vertragserweiterung verbleibt nach Ansicht des BVerfG jedoch in der ausschließlichen Befugnis der Mitgliedstaaten. Das Gericht schützt damit die Kompetenzen und den Gestaltungsspielraum der nationalen verfassungsändernden Gewalt. Im Ergebnis darf ein solcher ausbrechender Rechtsakt aus verfassungsrechtlichen Gründen in der Bundesrepublik nicht angewandt werden. Diese Rechtsfolge ergibt sich aus den Vorgaben des Art. 23 Abs. 1 GG.

Als Resümee bleibt festzuhalten, dass sich das BVerfG weiterhin eigene Prüfungskompetenzen vorbehält. Wenn große Teile der Europarechtler gehofft hatten, dass der “Solange”-Vorbehalt seine Bedeutung verlieren würde, so ist nun deutlich geworden, dass das BVerfG seine subsidiäre Prüfungsbefugnis als dauerhaft versteht, auch wenn sie zurzeit nicht mehr ausgeübt wird.

IV. Bemerkungen zur Anwendbarkeit der Formel des BVerfG

1. Verletzung des unabdingbaren deutschen Grundrechtsstandards

Nach seiner “Maastricht”-Entscheidung hat sich das BVerfG im konkreten Fall die Frage zu stellen, ob der strittige EG-Rechtsakt den “unabdingbaren” Grundrechtsstandard gefährdet und das Gericht hier einschreiten muss, um diesen “generell” zu gewährleisten. Was die Gefährdung des unabdingbaren Grundrechtsstandards betrifft, so hängt die Beurteilung naturgemäß davon ab, was man inhaltlich als “unabdingbar” ansieht und wie man den Grundrechtsschutz des EuGH im Vergleich zu dem des BVerfG bewertet.

Bei einer Vielzahl grundrechtsrelevanter Urteile sind in der Rechtsprechung des EuGH deutliche Defizite zu erkennen. So fehlt z.B. in Bezug auf die EG-Bananenmarktordnung beim EuGH sowohl eine eingehende Untersuchung des Eingriffs, als auch eine dem Individualinteresse angemessen Rechnung tragende Verhältnismäßigkeitsprüfung. Im Bereich der Landwirtschaftspolitik wird kritisiert, dass dem Rat oft ein zu großer Einschätzungsspielraum eingeräumt wird. Dass der EuGH dieses Defizit beheben sollte, steht außer Frage. Ob allerdings dadurch bereits der unabdingbare Grundrechtsstandard des Grundgesetzes generell in Frage gestellt wird, ist zweifelhaft.

Zumindest scheint es hier nicht um die “generelle” Gewährleistung dieses Standards zu gehen. Problematisch ist bereits, wo die Schutzschwelle beginnt, ab der das BVerfG, das ja im Einzelfall entscheidet, eine generelle Gewährleistung sicher zu stellen hat. Geht man davon aus, dass es sich nicht um eine Leerformel handeln soll, muss angenommen werden, dass das BVerfG gerade nicht in jedem einzelnen konkreten Fall eine Prüfungsbefugnis beanspruchen wollte. Zwar konzipiert das Grundgesetz einen Individualrechtsschutz, so dass die Feststellung einer Grundrechtsverletzung eigentlich kein Häufigkeitsproblem sein darf. Die Urteilsformulierung legt jedoch nahe, dass das Gericht den Grundrechtsstandard nur in allgemeiner Weise sichern will und nicht einzelfallbezogen. Nur diese Lösung scheint gangbar, um einer ständigen Konfrontation mit dem EuGH als “übergeordnete Kontrollinstanz” aus dem Weg zu gehen.

Diese Gewährleistung kann sich nun auf den deutschen Grundrechtsstandard schlechthin oder aber den Standard eines jeden Grundrechts beziehen. Nach beiden Auffassungen hat das BVerfG im konkreten Fall zu entscheiden, ob es nunmehr einschreiten muss, um den “unabdingbaren” Standard, sei es eines Grundrechts oder der Grundrechte schlechthin, zu wahren. Mit dieser Entscheidung stellt das Gericht dann allerdings nicht nur die Wirkungskraft der europäischen Grundrechte, sondern auch die Letztentscheidungskompetenz des EuGH in Frage.

Angesichts des im Grundgesetz verankerten und vom BVerfG anerkannten Wertes der europäischen Integration sollte das BVerfG zur “generellen Gewährleistung des unabdingbaren Grundrechtsstandards” allenfalls einschreiten, wenn der EuGH über einen längeren Zeitraum hinweg eklatant Grundrechte missachtet.

2. Das Vorliegen ausbrechender Rechtsakte

So sehr zunächst die Auffassung des BVerfG überzeugt und ihr beigepflichtet werden kann, so zweifelhaft sind die daraus abgeleiteten Konsequenzen. In der Tat ist die Gemeinschaft nur im Rahmen der ihr von den Mitgliedstaaten übertragenen Kompetenzen handlungsbefugt. Jeder Akt, der diese Grenzen missachtet, ist rechtswidrig. Die entscheidende Frage ist jedoch, wer diese Rechtswidrigkeit prüfen und feststellen darf. Zugunsten der Kompetenz der nationalen Gerichte wird angeführt, dass es sich letztlich um die Bestimmung der Grenzen handelt, die das interne Verfassungsrecht vorgibt.

Dagegen spricht allerdings, dass das Ergebnis der Prüfung sich konkret auf die Frage reduziert, ob der gemeinschaftliche Rechtsakt rechtswidrig ist. Folgt man der verfassungsrechtlichen Argumentation, liegt nämlich jedes Mal, wenn ein Rechtsakt der EG nach Auffassung deutscher Gerichte rechtswidrig ist, gleichzeitig auch ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip und damit ein “ausbrechender Rechtsakt” vor. Damit wird durch die Hintertür eine Letztentscheidungskompetenz der nationalen Gerichte begründet, die die Einheitlichkeit der gemeinschaftsrechtlichen Rechtsprechung gefährdet. Wenn jeder rechtswidrige Akt der Gemeinschaft ein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip und damit ein “ausbrechender Rechtsakt” ist, stellt sich auch die Frage, welcher Maßstab hier ausschlaggebend sein soll: Werden die nationalen Gerichte den Rechtmäßigkeitsmaßstab allein dem Gemeinschaftsrecht entnehmen und damit dem EuGH seine Kompetenzen streitig machen, oder überprüfen sie die Vereinbarkeit von Gemeinschaftsrecht mit nationalem Recht und lassen dabei den Vorrang des EG-Rechts außer Acht?

Vorzugswürdig wäre daher ein sehr restriktiver Ansatz bei der Annahme “ausbrechender Rechtsakte”. Im Rahmen einer weiteren Vorlage an den EuGH gemäß Art. 234 Abs. 3 EGV könnte das BVerfG außerdem dazu beitragen, den Streit um die Bananenmarktordnung in Zusammenarbeit mit dem EuGH zu entschärfen und dadurch seiner Formel vom Kooperationsverhältnis Inhalt verleihen.

V. Gefahren für die europäische Integration

Eine Entscheidung des BVerfG, welche die Anwendbarkeit eines konkreten sekundären Gemeinschaftsaktes in Deutschland ausschließen würde, hätte auf den Fortgang der europäischen Integration erhebliche nachteilige Auswirkungen.

1. Gefahr für die Einheit der Gemeinschaftsordnung

Für die Nachhaltigkeit der europäischen Integration ist die einheitliche Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts in der EU notwendige Voraussetzung. Als Rechtsgemeinschaft ohne Staatsqualität kommt dem Recht in der EG eine besondere Bedeutung zu. Nur wenn die einheitliche Geltung gewährleistet ist, können die Aufgaben der Gemeinschaft und die Vertragsziele erfolgreich und dauerhaft verwirklicht werden. Deshalb verlangt Art. 249 Abs. 1, 2 und 3 EGV ausdrücklich die Verbindlichkeit des sekundären Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten. Andernfalls besteht die Gefahr, dass der Sinn und Zweck der Gemeinschaftsvorschriften lediglich in ganz unterschiedlicher Weise in den Mitgliedstaaten umgesetzt wird. Als Folge würde es zu ungleichen Wettbewerbsbedingungen in der EG kommen.

Außerdem könnte eine Entscheidung des BVerfG, welche die Anwendbarkeit eines konkreten EG-Rechtsaktes in Deutschland verneint, negative Vorbildfunktion für die Gerichte anderer Mitgliedstaaten besitzen. Zwar könnte Deutschland vor dem EuGH wegen einer Vertragsverletzung verklagt werden, falls ein EG-Rechtsakt in der Bundesrepublik keine Anwendung finden würde, doch welche Möglichkeiten hätte die Bundesrepublik, gegen die Entscheidung des BVerfG vorzugehen? Andere Mitgliedstaaten würden sich ebenfalls nicht mehr in vollem Umfang an das Gemeinschaftsrecht gebunden fühlen, und unbequeme Gemeinschaftsvorschriften könnten hinsichtlich ihrer Geltung in einzelnen Mitgliedstaaten ausgehebelt werden. Die unterschiedliche Wirkung des europäischen Rechts in den Staaten würde aller Voraussicht nach zu einer schweren Krise in der Gemeinschaft führen. Außerdem wäre die Akzeptanz der EG in der Bevölkerung durch ein solches Europa à la carte ernstlich gefährdet. Deshalb kann das europäische Einigungswerk nur mit einer einheitlichen Geltung des EG-Rechts auf ein festes und irreversibles Fundament gegründet werden.

2. Verletzung des Rechtsstaatsprinzips

Neben ihren Mitgliedstaaten bekennt sich auch die EG zum Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit. Eine Entscheidung des BVerfG, die einem Gemeinschaftsakt die Gültigkeit abspricht, würde dieses Rechtsstaatsprinzip verletzen. Die Geltung des materiellen Gehalts des sekundären Gemeinschaftsrechts wäre für die Adressaten in den einzelnen Mitgliedstaaten nicht mehr vorhersehbar.

Auch die subjektiven Rechte wären in der Gemeinschaft nicht mehr einheitlich durchsetzbar, da nicht überall das gleiche europäische Recht in Kraft wäre. Während die Bürger einzelner Mitgliedstaaten sich beispielsweise auf Freizügigkeit gewährende Vorschriften berufen könnten, wäre dies für die Einwohner anderer Staaten verwehrt. Damit wäre die Gleichheit der Bürger vor dem “europäischen Gesetz” nicht mehr gewahrt, das Rechtsstaatsprinzip somit elementar verletzt.

VI. Letztentscheidungsrecht des EuGH und Folgerungen

Für die Begründung eines letztinstanzlichen Entscheidungsrechts des EuGH stehen verschiedene gemeinschafts- und verfassungsrechtliche Ansätze zur Verfügung.

(i) Die mitgliedstaatlichen Gerichte haben gemäß Art. 10 EGV die Verpflichtung, alle ihnen zu Gebote stehenden Maßnahmen zu ergreifen, um für die volle Wirksamkeit des Gemeinschaftsrechts zu sorgen. Dieser Grundsatz der Gemeinschaftstreue ist vergleichbar mit dem staatsrechtlich bekannten Prinzip der Bundestreue. Deshalb dürfen sie die verbindliche Geltung von Gemeinschaftsakten, auch territorial begrenzt, nicht beseitigen. Selbst wenn das BVerfG den EG-Rechtsakt im Ergebnis nicht aufheben würde, so stünde die Ablehnung der Wirksamkeit dem jedoch gleich.

(ii) Die Nichtigkeitsklage gem. Art. 230 EGV, die ein Mitgliedstaat vor dem EuGH anstrengen kann, ist das vertraglich vorgesehene Instrument gegen eine zu weite Kompetenzauslegung durch den Rat und die Kommission. Ihm bleibt es allein vorbehalten, Gemeinschaftsrecht für ungültig zu erklären. Aus diesem Grund hat das BVerfG vor der Nichtanwendung von europäischem Sekundärrecht stets den EuGH anzurufen. Nur im Rahmen dieses Zusammenspiels kann das Kooperationsverhältnis beider Gerichte richtig ausgeübt werden. Für letztinstanzliche nationale Gerichte besteht bei Zweifel hinsichtlich der Gültigkeit des Gemeinschaftsrechts sogar die Pflicht, die Frage gem. Art. 234 EGV dem EuGH vorzulegen. Auch für das BVerfG besteht gem. Art. 234 Abs. 3 EGV diese Vorlagepflicht, da seine Entscheidungen nicht mehr mit Rechtsmitteln des innerstaatlichen Rechts angegriffen werden können. In Deutschland wird eine willkürlich unterlassene Vorlage sogar verfassungsrechtlich sanktioniert. Das BVerfG erkennt den EuGH grundsätzlich als gesetzlichen Richter nach Art. 101 Abs. 1 S. 1 GG an. Es ist systemwidrig, der Vorabentscheidungskompetenz des EuGH im Rahmen der Verfassungsbeschwerde des Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG Grenzen zu ziehen. Vielmehr ist das BVerfG, nimmt es seine eigene Auffassung ernst, selbst verpflichtet, Rechtsfragen mit Europabezug dem EuGH vorzulegen. Hierbei hat er die Verbindlichkeit der EuGH-Entscheidung anzuerkennen und kann sie nicht auf die Reichweite des Vorrangs des Gemeinschaftsrechts begrenzen. Diese darf er selbst allerdings nicht feststellen.

(iii) Außerdem sind Prüfungsgegenstand der Verfahren vor dem BVerfG, wie bei der Verfassungsbeschwerde nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, Maßnahmen der deutschen öffentlichen Gewalt. Das Gericht sollte seine Prüfungsbefugnis nicht mittelbar auf Gemeinschaftsakte ausdehnen, die Grundrechtsberechtigte in Deutschland betreffen. Damit würde es selbst in unzulässiger Weise seinen gesetzlich festgelegten Prüfungsumfang erweitern und durch die Hintertür europäischem Recht die Geltung absprechen. Sinn des Art. 93 GG ist die Überprüfbarkeit von Maßnahmen deutscher Hoheitsgewalt durch das BVerfG. Überprüfbar ist deshalb nur der nationale Durchführungs- oder Vollzugsakt. Hinsichtlich der Gültigkeit von europäischem Sekundärrecht klafft keine Rechtsschutzlücke, sondern diese Frage hat das BVerfG dem EuGH vorzulegen.

(iv) Hinzu kommt, dass in Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG aufgrund dessen Wortlauts: “Zur Verwirklichung eines vereinigten Europas wirkt die Bundesrepublik Deutschland bei der Entwicklung der Europäischen Union mit, (...)”, ein Verfassungsauftrag gesehen werden kann. In diesem Fall darf ein Organ der deutschen Rechtspflege nicht den Fortbestand der Europäischen Union in einer Weise gefährden, wie dies oben aufgezeigt wurde.

(v) Auch hinsichtlich der Prüfung der vertikalen Kompetenzverteilung in der EG ist dem EuGH das Letztentscheidungsrecht zuzugestehen. Da der EuGH mit nationalen Verfassungsgerichten vergleichbar ist, steht ihm die Befugnis zur Rechtsfortbildung zu, wie sie auch in Deutschland, Italien, Irland, Portugal und Spanien anerkannt ist. Diese wird vom BVerfG auch dem EuGH zugebilligt. Zwischen zulässiger Rechtsfortbildung und den Rahmen sprengende Rechtsschöpfung durch ein Gericht besteht jedoch keine trennscharfe Grenze. Aufgrund des Integrationsauftrags und der Kontrollfunktion ist der EuGH jedoch befugt, Lücken in den Gemeinschaftsverträgen im Wege der Rechtsschöpfung zu schließen. Als Rechtsordnung, die von vornherein auf Wandel und Dynamik angelegt ist, kann es erforderlich sein, dass der Gerichtshof, um keine Rechtsverweigerung zu begehen und die praktische Wirksamkeit der Vorschriften zu gewährleisten (“effet utile”), neues Recht schöpfen muss. Diese Möglichkeit sollte er jedoch nur sehr restriktiv für sich in Anspruch nehmen. Deshalb sollte das BVerfG nicht aufgrund eigener Befugnis Kompetenzüberschreitungen gemeinschaftlicher Rechtsakte feststellen, sondern diese Entscheidung dem EuGH überlassen.

VII. Schlusswort

Als Rechtsgemeinschaft bedarf die EU des Rechts als Integrationsinstrument. Dieses verlangt nach einer einheitlichen Anwendung und somit nach einer zentralen Gerichtsbarkeit mit verbindlichen Entscheidungen. Grundsätzlich wird der Vorrang des Gemeinschaftsrechts in den Mitgliedstaaten der EU anerkannt. Während Deutschland dem EG-Recht sogar Vorrang vor der Verfassung einräumt, mit einem Vorbehalt für wesentliche Verfassungsgrundsätze, gewährt die französische Rechtsauffassung nur einen Rang zwischen Verfassung und Gesetzen. In Deutschland lassen sich durch diese Vorranglösung Widersprüche zur nationalen Verfassung, die erst im Rahmen der nachträglichen Kontrolle aufgedeckt werden, sinnvoll lösen, falls sie sich nicht als wesentlich erweisen.

Die Prüfungskompetenzen nationaler Gerichte im Hinblick auf das Gemeinschaftsrecht werden jedoch in den Mitgliedstaaten unterschiedlich beurteilt. Die weitestgehende Zuständigkeit nimmt das BVerfG für sich in Anspruch. Mit seiner Rechtsprechung begrenzt das BVerfG den Anwendungsvorrang des europäischen Rechts. Die erwähnten rechts- und integrationspolitischen Bedenken sprechen dafür, der Letztentscheidungsbefugnis des EuGH den Vorzug zu geben. Die einheitliche, unmittelbare Geltung des Gemeinschaftsrechts sollte als tragender Grundsatz eine Selbstverständlichkeit sein, wenn man das europäische Einigungswerk ernsthaft erhalten und vorantreiben möchte.

Die “Solange”-Rechtsprechung des BVerfG war erfolgreich, weil sie die Entwicklungen zu einem hinreichenden europäischen Grundrechtsschutz mit gefördert hat. Sie hat in deutlicher Weise Verbesserungen gefordert, niemals aber den offenen Konflikt mit dem EuGH gesucht. Auch die “Maastricht”-Entscheidung und die folgende Diskussion im Schrifttum bewirkten beim EuGH einen vorsichtigen Bewusstseinswandel im Hinblick auf die europäische Bananenmarktorganisation. Das BVerfG sollte im Ergebnis jedoch das Letztentscheidungsrecht des EuGH respektieren.

Schließlich ist zu berücksichtigen, dass der materielle Gehalt der Entscheidungen des EuGH stets unter dem Vorbehalt der Vertragsrevision durch die Mitgliedstaaten steht. Sie können als “Herren der Verträge” unerwünschte Wirkungen der Urteile durch Änderungen der Verträge jederzeit modifizieren.

Das BVerfG sollte den Konflikt mit dem EuGH aus den genannten Gründen nicht weiter verschärfen. Der erreichte europäische Grundrechtsstandard gibt dem BVerfG jedenfalls derzeit keinen Anlass, gegen sekundäres Gemeinschaftsrecht einzuschreiten. Auch in der Frage ausbrechender Rechtsakte sollte das BVerfG die Letztentscheidungskompetenz des EuGH anerkennen. Eine sinnvolle Kooperation beider Gerichte kann nur darin bestehen, dass sie sich ohne Kompetenzstreitigkeiten gemeinsam um das europäische Einigungswerk bemühen. Eine solche fruchtbare Zusammenarbeit gründet sich auf den Meinungsaustausch der Richter bei regelmäßigen Gerichtstreffen und findet ihren formalisierten Ausdruck im Vorlageverfahren des Art. 234 EGV.